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コラム column

2011年4月14日

その他の実体法

「『劇場法を待ちながら』―ライブ産業の基本法典を記述する」

弁護士 福井健策(骨董通り法律事務所 for the Arts)

■「劇場法」をめぐる状況が(少し)熱い

本稿執筆中、東日本大震災の未曾有の被害や電気不足の中、多くのコンサートホールや劇場が、イベントを実施すべきか中止すべきか難しい決断を迫られている。社会が苦難のとき、ライブイベントはその灯を消して電車や「生活必需品」のために道を譲るべきなのか。野田秀樹氏近藤文化庁長官など、活発な意見発信が続く。
そもそもホールや劇場は何のためにあり、社会にとってどれだけ必要なものなのか。折しも、そのことを改めて問いかける法律の構想が浮上中だ。

その名は「劇場法」。

聞きなれない名前だ。いったいどんな内容の法律かというと、実は誰もまだ詳しくは知らない。見たことはないが、賛否を巡って昨年から激論が起きている。

もともと、図書館には「図書館法」、美術館や博物館には「博物館法」という法律があって、その業務や専門職員のあり方を定めている。ところが、ホールや劇場には法律はない。全国にこれだけホール・劇場があるのに根拠法がないというのも珍しい。
そこで「劇場・音楽堂法を作ろう!」として、芸団協(日本芸能実演家団体協議会)などが運動を進めているのが、いわゆる「劇場法」構想である。全国の公立施設の中から、実演芸術の創造・公演などをおこない、一定の組織を備えた機関を「劇場・音楽堂」として認定し、国が支援をおこなうことが構想の核心だ。
少し、議論の経緯を見てみよう。

最初のきっかけは2001年12月の「文化芸術振興基本法」の制定である。その直後から、芸団協は今の「劇場法」につながる検討を開始した(筆者ら事務所のメンバーも初期段階の議論に加わっている)。芸団協が検討結果をまとめて「社会の活力と創造的な発展をつくりだす劇場法(仮称)の提言」をおこなったのが2009年3月。その後、更に内容を具体化した「実演芸術の将来ビジョン2010」も公表。
提言の根底にあるのは、いわゆる「ハコモノ行政」への批判である。全国に2100余りと言われる公共ホールだが、建設には巨額の費用を投じてもその後の運営予算は極めて限られ、結局「貸しホール」やカラオケ大会などの「集会施設」にしか使われていない、という問題意識だろう。

劇作家で内閣官房参与の平田オリザ氏や東京芸術劇場副館長の高萩宏氏ら、第一人者も法整備に賛成し、昨年末には文化庁が、「劇場・音楽堂等の制度的な在り方に関する検討会」を設置して具体的検討を開始した。今後、文化庁の関与で法案の原案が作成され、閣法又は議員立法により早ければ来年度の通常国会に提出か?というのが、現在語られているシナリオである。(議論の経緯は「fringe」サイトによくまとまっている。)

先行する図書館法や博物館法の枠組みは、全国約5000に及ぶ公立図書館・美術館・博物館の今のあり方をほぼ決定づけてきた。劇場法の議論、決してあなどれない。

しかし構想には批判や懸念もある。目立つものは、「多様性・反権力が生命の芸術に対して、政治による統制を招く」、「これまで劇団を中心にされて来た助成金が劇場に流れる」、「民業圧迫にならないよう民間施設への税の優遇措置なども進めるべき」、「議論が不十分で、特に音楽業界が冷めている」など。なるほど、いずれも問題意識はわかる。

■「劇場・音楽堂法」を書いてみる

では、この法案のどの部分がそうした危惧を招いているのか。具体的な条文を見ようにも、実はまだ素案すらない。いささか「暗闇で象をなでる」ような議論になるのはそのためだろう。
法律とは、いわば国民同士の契約である。メリットも危険も、具体的な個々の条文にその命運はかかっている。官僚の書きぶりひとつでそれは単なる「精神規定」や「ザル法」になり、賛成どころか反対する価値もないものになる。

そこで、昨年世田谷パブリックシアターでのシンポジウムを機に、試しに「劇場・音楽堂法試案」を作ってみた(別紙)。仕事がら契約書は幾らでも作るが、ひとりでゼロから法律案を作ったのは初めてである。なかなか、全能感があった。

無論ヒントはある。先行する「図書館法」や「博物館法」の仕組みだ。それらは概ね、図書館や博物館は誰(自治体・社団・財団など)が設置し、どんな事業をおこない、どんな職員(館長や、資格ある司書・学芸員)をおくべきかを定めている。その上で(博物館では自治体の登録を条件に)、国は一定の支援をおこなえる、としてある。つまり、図書館や博物館として必要な枠組みや条件を定めて、その代わり国が財政補助をする仕組み、といえる。

これと芸団協の構想を重ね合わせると、あり得そうな劇場法の形は想定できる。そして、どんな選択肢があって、選択肢をどう選ぶとどんな結果を招きそうか、考えることはできる。ごくラフに提示すれば、次のような点がポイントになるだろう。

1) 対象となるホール・劇場:
図書館法・博物館法のように自治体・非営利の機関が運営するもの(つまり公共ホール)に限るか。今の議論の流れはそうだが、だとすれば民間劇場は最初から劇場法の対象外となる。それで良いか。【試案2条2項】

2) 認定の有無と主体:
そもそも劇場としての認定や登録を要することにするのか。認定主体は国か、自治体などか?【試案10・11条ほか】

3) 劇場・音楽堂に課される条件:
a)事業内容:もっとも中心的な問題である。①劇場が自らイベント創造の中心になる「作品の創造」、②他の団体が作った舞台作品を招いて地元の観客に見せる「鑑賞機会の提供」、③教育普及、④調査・研究・・などが考えられる。
先に書いた通り、日本では公共ホールは意欲的なところでも「鑑賞の機会提供」までで、むしろ純然たる貸し館や集会施設の役割にとどまっている箇所が大半だ。世田谷パブリックシアターや新国立劇場のように、自らプロデューサーとして傑作舞台を生み出している「創造型」の公共ホールは数えるほどしかないが、そうした役割を多くの施設に求めるのか。【試案3条】

b)組織要件:①館長(経営責任者)、②芸術監督(芸術責任者)、③技術監督(技術責任者)の設置を義務づけることが考えられる。【試案4条】

c)資格要件:こうした芸術監督や技術監督に、「司書」「学芸員」のような専門資格まで求めるのか。資格制度を導入するなら、おそらく大学での専門課程の整備や連携が通常のコースだろうが、果たして受け皿はあるのか。【試案5・6条】

d)そのほか、ホール・劇場に一定の安全基準(参考:芸団協の「劇場等演出空間運用及び安全ガイドライン」)や設備基準を求めるのか。【試案7条】

4) 支援の内容:
以上のようなハードルを劇場側に課するならば、通常は見返りとしての支援充実が予定されるだろう。その支援の主体は国か。支援内容は国が決めるのか。国が支援内容を決めるのは危険なので、財源は公的資金でも、「芸術評議会」(アーツカウンシル)などの独立の第三者機関に審査や決定は委ねるのか。更に踏み込んで、事業予算のうちどれだけの割合を国が支援すべきか、目標値を決めるのか。【試案14・15条】

5) 認定された劇場の義務:
博物館法では、「設置運営基準に従うこと」「自己評価」「情報公開」などの義務が博物館側に課せられているが、そうした義務を劇場にも課するのか。【試案8・9条】

6) 地方自治法との関係:
最後に、公共ホール特有の問題としてこれがある。公共ホールには現在、地方自治法上の要請として「住民の利用を断ってはならない」「差別してはならない」といった義務が課せられている(同法244条ほか)。このために利用は先着順や抽選で決めるケースが多い。となると、たとえば第一線のダンスカンパニーやオーケストラをフランチャイズとして抱えて、数週間の公演をさせるといった、「創造型」劇場としては基本的な営みは非常に難しくなる。【試案18条】
このほか、「指定管理者」といわれる民間団体に、施設の管理・運営を委ねる公共ホールも増えているが、その点でも地方自治法には幾つかの改正要望が出ている(指定管理者との長期契約を可能にするなど)。【試案19条】

■選びとるライブイベント産業の未来像

なるほど、選択肢は数多くある。別紙の「劇場法試案」でも、問題になりそうな箇所にはマークと注釈を付した。各ポイントでどういう選択をするのか、それによって劇場法のめざす地点は大きく変わるし、法案への賛否も変わらなければおかしい。

その際に基本的な視点がある。冒頭で触れた、「ホールや劇場は何のためにあり、文化や社会にとってどんな役割を果たすのか」ということだ。

特に図書館や美術館の場合、それらは「ハコ」としての施設であると共に、中で営まれる事業(書籍の収集・保存や貸出、あるいは作品の収集・保存や美術展の企画)の主体でもある。「ハコ=事業主体」だ。しかし、日本の劇場は、少なくとも歴史的にはそうではなかった。戦後の音楽や演劇活動を担って来た中心は自主独立のオーケストラ・劇団・プロダクションたちであり、これらが会場を借りて公演を打ち、幾多の傑作を生み出して来たのだ。「ハコ≠事業主体」である。
ヨーロッパは違う。多くの都市の代表的な劇場やオペラハウスはハコであると同時に事業主体だ。それぞれがフランチャイズの劇団やオーケストラを抱えており、自らが予算を集め、優れた公演を企画・制作し、各地でツアーを回す主体になる。それを支えるのは、充実した政府の文化支援策であり、ひいてはコンテンツ産業振興や地域文化発信に向けた国家戦略だろう。

日本は今後、どのようなホール・劇場のあり方、ライブ産業のあり方を選ぶのか。劇場法の議論ではこの点が問われているともいえる。

ライブ産業は一国の文化のバックボーンだ。それは最も身近な芸術発表・鑑賞の場であり、第一級のアーティストと観客の双方の育成という意味でも決定的な役割を果たす。平均の利益率は(多分)おそろしく低いが、プレーヤー達は低コストで生き残る道を体得し、変転する特定の市場環境に依存しない。ネット全盛の中でほぼ唯一市場規模を伸ばした、広大で強靭な文化産業である(「ぴあライブ・エンタテインメント白書2009」によれば、主要なスポーツイベントを含めたチケット販売額だけで年間4200億円強)。
コンテンツ産業や地域のコミュニティ振興のため、ホール・劇場にいま以上に積極的な役割を果たすべきか。答えはおそらく「イエス」だ。これから日本が長い復興の道のりを歩むうえでも、文化の果たす役割は決定的に大きくなる。しかし、その具体像を設計するのは、決して政府やその他の第三者であってはならない。ホール・劇場を愛し、育んで来た音楽・演劇・ダンス関係者と観客たちが自分達で考え、決めるべきだ。
新国立劇場では間もなく、ベケットの不条理劇の傑作『ゴドーを待ちながら』が橋爪功ら主演で初日を迎える。劇中、主人公の二人は決して現れることのない「ゴドー」という人物を幾日も待ち続ける。劇場法を待ちながら、自分達はなぜ、何を待っているのか語り、ともに考えること。あるいはそれは、劇場法そのものにも増して大切なことなのかもしれない。

(日本劇作家協会会報「とがき」第47号掲載記事に若干加筆)


劇場・音楽堂法 試案

※注:下記は博物館法などの先行法令やこれまでの提言等から、法案の骨子を想像しようと試みたものに過ぎず、実際の政府での検討や作成者の個人的意見を反映したものではありません。【 】内は、とくに議論を要する箇所です。(2011/3/20最終修正)


第一章 総則


(この法律の目的)
第一条  この法律は、文化芸術振興基本法第二十一条及び第二十五条に基づき、劇場・音楽堂の運営及び地域における文化芸術の公演等への支援に関して必要な事項を定め、それらの活動の充実と安全を図り、もって豊かな社会及び文化の発展に寄与することを目的とする。


(定義)
第二条  この法律において「実演芸術」とは、演劇、音楽、舞踊、演芸及び伝統芸能等の、実演を主体とし観客に直接視聴させることを主目的とする表現活動をいう。

  この法律において「劇場・音楽堂」とは、実演芸術に関する創造、公演、教育普及、人材の育成及び研究の諸活動を行い、かかる実演芸術への市民の鑑賞及び参加の機会をつくりだす事業を行う機関(人的組織及び物的施設を含み、社会教育法による公民館を除く。)のうち、【地方公共団体、一般社団法人、一般財団法人又は政令で定めるその他の非営利団体】が運営するもので、【国】による認定を受けたものをいう。[注:芸団協などの提言では、劇場・音楽堂の認定は国が行い、その後の助成は第14条以下にあるように新たな独立行政法人がおこなう想定であることを反映]


第二章 組織及び運営


(劇場・音楽堂の事業)
第三条  劇場・音楽堂は、前条に規定する目的を達成するため、おおむね次に掲げる事業を【全て】行う。
 一  実演芸術の創造及び制作を行うこと
 二  実演芸術の公演を主催し又はその開催を援助し、鑑賞の機会を提供すること
 三  実演芸術を活用した教育活動及び実演芸術に関する普及活動を行い、並びに第三者によるかかる活動の提供を援助すること
 四  実演芸術を担う専門人材の育成を行うこと
 五  前号までに掲げる活動のため、国内外の実演芸術に関する調査研究を行うこと


(館長、芸術監督、技術監督その他の職員)
第四条  劇場・音楽堂には、館長、芸術監督及び技術監督を置かなければならず、これらの職務は相互に兼務できない。

 館長は、実演芸術への理解並びに非営利組織等の知識及び経歴を有する者が務め、【劇場・音楽堂の館務を所掌し、芸術監督及び技術監督を含む所属職員を監督して】劇場・音楽堂の任務の達成に努める。

 芸術監督は、実演芸術の知識及び経歴を有する者が務め、【劇場・音楽堂の芸術事業方針及びプログラムの作成及び実現を所掌する】。

 技術監督は、実演芸術の知識及び経歴【並びに次条の資格】を有する者が務め、【劇場・音楽堂に常勤し】劇場・音楽堂のプログラムの技術的な実現及び安全管理を所掌する。

 劇場・音楽堂に、技術監督補その他の職員を置くことができる。


(技術監督の資格)
第五条  次の各号のいずれかに該当する者は、【技術監督となる資格】を有する。[注:博物館法では「学芸員」等の資格であるが、劇場法上の資格は技術者に絞るべきとの意見もある]
 一  学士の学位を有する者で、大学において文部科学省令で定める劇場・音楽堂に関する科目の単位を修得したもの
 二  【文部科学大臣】が、文部科学省令で定めるところにより、前号に掲げる者と同等以上の知識及び経験を有する者と認めた者


(技術監督及び技術監督補の研修)
第六条  文部科学大臣及び都道府県の教育委員会は、技術監督及び技術監督補に対し、その資質の向上のために必要な研修を行うよう努めるものとする。


(運営及び安全上の基準)
第七条  文部科学大臣は、劇場・音楽堂の活動の充実及び安全確保を図るために、劇場・音楽堂の運営及び安全上望ましい基準を定め、これを公表するものとする。


(運営の状況に関する評価等)
第八条  劇場・音楽堂は、その運営の状況について客観的な評価を行うとともに、評価の結果に基づき劇場・音楽堂の運営の改善を図るため必要な措置を講ずるよう努めなければならない。


(運営の状況に関する情報公開)
第九条  劇場・音楽堂は、その事業に関する地域住民その他の関係者の理解を深めるとともに、これらの者との連携及び協力の推進に資するため、運営の状況に関する情報を積極的に公開するよう努めなければならない。


第三章 劇場・音楽堂の認定


(認定の申請)
第十条  劇場・音楽堂の認定を受けようとする者は、その運営しようとする劇場・音楽堂について、左に掲げる事項を記載した認定申請書を【文部科学大臣】に提出しなければならない。
 一  運営者の名称及び住所
 二  劇場・音楽堂の名称及び住所
 三  ・・・(以下略)

 前項の認定申請書には、次に掲げる書類を添付しなければならない。
 一  ・・・(以下略)


(認定要件の審査)
第十一条  【文部科学大臣】は、前条の規定による認定の申請があった場合においては、当該申請に係る劇場・音楽堂が次に掲げる要件を備えているかどうかを審査し、備えていると認めたときは、認定した旨を当該認定申請者に通知し、備えていないと認めたときは、認定しない旨をその理由を附記した書面で当該認定申請者に通知しなければならない。
 一  【第三条に規定する事業の計画及び資金の計画を有すること。】
 二  【第四条に規定する館長、芸術監督及び技術監督を有すること。】
 三  【第七条に規定する運営及び安全上の基準を達成する能力を有すること。】
 四  【一年を通じて●●日以上開館すること。】


(認定の取消・変更)
第十二条  (略)


(劇場・音楽堂の廃止)
第十三条  劇場・音楽堂の運営者は、劇場・音楽堂の運営を中止したときは、すみやかにその旨を【文部科学大臣】に届け出なければならない。

 【文部科学大臣】は、劇場・音楽堂が運営を中止したときは、当該劇場・音楽堂に係る認定を抹消しなければならない。


第四章 経費の補助及び芸術評議会


(【国】による劇場・音楽堂の補助)
第十四条  【国】は、劇場・音楽堂に対し、予算の範囲内において、劇場・音楽堂の事業、職員等の専門人材の配置その他必要な年間経費の【●分の●以上の補助を行うよう努める】ものとする。[注:博物館法などでは「補助することができる」]

  【地方公共団体が運営する劇場・音楽堂は前項の補助の対象から除かれるが、地方自治法に定める指定管理者で非営利団体である者が運営する劇場・音楽堂はこの限りではない。】[注:地方公共団体への国の直接助成を促進することは地方分権に反するという意見がある]


(芸術評議会)
第十五条  劇場・音楽堂への【前条の補助】の候補選定、審議、決定、実行及び評価は、【本法施行後二年以内に設立される独立行政法人日本芸術評議会(以下、「芸術評議会」という。)】が行う。[注:助成団体としては日本芸術文化振興基金の独立法人化やアーツ・カウンシル(芸術評議会)への改組が議論されている]

 前項の候補選定、審議及び決定を行う芸術評議会の審査委員は、非営利実演芸術団体の関係者並びに学識経験のある者の中から、【芸術評議会の理事会】が任命する。

  第一項の候補選定、審議及び決定は、【補助予算総額の決定を除いて政府から十分な独立性を保ち、かつ、国内外の実演芸術の動向に関する最新の調査、統計及び知見に基づいて】行われるものとする。

  芸術評議会が設立されるまでの間、本条の運用は暫定的に文部科学大臣が行う。


(補助金の交付中止及び補助金の返還)
第十六条  (略)


(【地方公共団体】による劇場・音楽堂の補助)
第十七条  【地方公共団体は、劇場・音楽堂に対し、予算の範囲内において、劇場・音楽堂の事業、職員等の専門人材の配置その他必要な年間経費の●分の●以上の補助を行うよう努めるものとする。】[注:そもそも国法で自治体に支出を義務づけることの当否、及び第14条の国による補助との関係整理が課題]


第五章 雑則


(地方自治法との関係)
第十八条  劇場・音楽堂については、地方自治法第二百四十四条第二項及び第三項(住民による公の施設の利用)、並びに同第二百四十四条の二第一項(公の施設の設置及び管理)及び第二項(公の施設の長期かつ独占的な利用)は、【適用されない】ものとする。


(指定管理者に関する特則)
第十九条   地方自治法第二百四十四条の二第五項(指定管理者との有期契約)の規定に関わらず、劇場・音楽堂の指定管理者との契約は【期限を定めずに】行うことができる。


(規則への委任)
第二十条  この法律に定めるものを除くほか、劇場・音楽堂の認定、事業及び補助に関し必要な事項は、政令で定める。


附 則

(施行期日)
この法律は、公布の日から起算して三箇月を経過した日から施行する。

以上

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